美参议院版“国防授权法案”为台海和平稳定增加变数

杨晶华 中国社会科学院研究所助理研究员

2018年6月18日，参议院以85票同意，10票反对的投票结果顺利通过了参议院版本的“2019财政年度国防授权法案”（National Defense Authorization Act，简称NDAA）（H.R.5515）。此次参议院通过的最后版本内容预计下周才会全文对外公开，但据悉涉台部分未作修改。根据日前公布的版本，“美国国会建议美军应适度参加台湾”等强化美台军事合作的条文内容引发较大争议。

参议院版本的“2019财政年度国防授权法案”第1243条的涉台部分继续延续了去年强化美台双边合作，提升台湾地区军事防御能力的路线。主要争议点包括：“美国国防部长应当推动加强与台湾的安全交流政策，包括适当参与台湾军演，如年度‘汉光演习’，台湾也应适当参与美国的军演”；“基于‘台湾旅行法’，美国国防部长应促进美台高阶官员及一般官员的往来”；“美国防部长应考虑支持派遣美军医疗船赴台，作为‘太平洋伙伴关系’任务的一部分”等。在5月24日，美国众议院通过的“国防授权法案”第1253条涉台部分中也有相关强化美台关系的内容，但并未包括美台军演等。根据美国的相关法律规定，参众两院必须协调出内容一致的版本，再由各自表决，最终将表决通过后的法案送交总统签字生效。

美国参众两院在提交的“国防授权法案”中夹带提升美台军事关系，挑衅一中原则的内容已经不是第一次了。在去年通过的“2018财政年度国防授权法案”中也有附加“美台军舰互访”的条文。除此以外，美国参众两院各委员会还陆续提出了“2017年台湾安全法”，“2018年亚洲再保证倡议法案”、“2018年台湾国防评估委员会法案”等与台湾相关的法案。目前距离此届（115届）国会会期结束大概还剩六个月，如果这些法案没有在会期结束前走完程序，只能在新的会期中，重新由委员会提案。就目前的进度来看，“2019财政年度国防授权法案”是一定会通过的，因为它是国会每年都会通过的为数不多的重要法案之一，授权美国军事开支。但其余三个目前联署困难，进展有限。不难发现对台湾地区针对性强的法案推动难度比较大，而以“搭车”方式，夹带在区域性强、整体规划性强、迫切性强的大法案中一并通过的难度较低，因此这也成为国会近来常用的方式。

美国国会推动提升美台关系条款主要是对中国影响力的担忧，当然也有台当局游说的作用。中国经济的迅速崛起及两国实力的此消彼长已引发国会的高度关注。5月17日众议院的常设情报特别委员会以“中国的全球军事扩张”为题召开听证会，研究中国对美国重大影响的威胁。而此次的“国防授权法案”也整体反映了国会对“中国威胁”的忧虑。而蔡当局上台以来，拒不承认“九二共识”，并以“柔性”、“隐性”、“迂回”的方式推动“台独”发展，导致两岸官方交流机制停摆，产生的负面影响已引发执政危机。为了转移内部执政压力，蔡当局转而寻求美国的支持，以期在中美大国博弈的夹缝中，提升台湾地区的“战略棋子”价值。因此，对于“国防授权法案”的涉台条款，蔡当局表示乐见其成。但美台关系一向是由美国主导并在中美关系的大框架下进行的，战略起点与目的都是美国利益，并非“护台”。

军演在国际政治博弈上的作用早已超出纯军事功能而成为国家整体战略的重要组成。军事联合演习的国家一般为邦交国或是军事同盟，尤其伴随敏感区域、敏感时间或敏感事件等要素，多为强化军事关系，巩固战略联盟。美军参加台湾军演的举动将是对一中原则严重的破坏。大陆官方多次敦促美方停止对台军事联系，以免损害中美关系与台海和平稳定。当然，“国防授权法案”涉台部分相关条款的规定属于建议性规定，而非强制性规定，并不具备强制性法律效力，最终是否实施还取决于美国行政部门的决策。如“台湾旅行法”生效至今，也并未有台当局期待的美方高阶官员赴台。在备受关注的“美国在台协会”内湖新馆揭幕式上，美国也仅派出主管教育文化的助理国务卿罗伊斯赴台庆贺。但“国防授权法案”还是对美国行政部门强化美台军事关系施加了推力，并为其寻求实质性突破提供了法律依据，也为中美关系与台海和平稳定增加了变数。（责任编辑：王鑫）