积极探索“三权”分置有效实现途径(1)
深化农村土地制度改革，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。长期以来，我省坚持与完善农村基本经营制度，高度重视农村土地承包、流转管理工作，坚持稳定土地承包关系和搞活土地经营关系“两手抓”，有力促进了现代农业发展和农民持续增收。为进一步总结我省“三权”分置的工作成效和存在问题，提出加强引导和扶持的政策措施，近来我们进行了专题调研。总体上看，各地党委、政府都高度重视“三权”分置工作，积极探索“三权”分置的有效实现途径，取得了很大成效，涌现出许多好做法、好经验、好模式，但改革中存在的问题和困难也不容回避。
党的十九大报告提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。”深化农村土地制度改革，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。长期以来，我省坚持与完善农村基本经营制度，高度重视农村土地承包、流转管理工作，坚持稳定土地承包关系和搞活土地经营关系“两手抓”，有力促进了现代农业发展和农民持续增收。为进一步总结我省“三权”分置的工作成效和存在问题，提出加强引导和扶持的政策措施，近来我们进行了专题调研。总体上看，各地党委、政府都高度重视“三权”分置工作，积极探索“三权”分置的有效实现途径，取得了很大成效，涌现出许多好做法、好经验、好模式，但改革中存在的问题和困难也不容回避。现将有关情况总结如下。
我省农村承包地“三权”分置开展情况
改革开放以来，我省认真贯彻执行党的农村土地政策，坚持和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，较早开展了以“落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”为主要内容的“三权”分置探索，积极落实农村土地集体所有权，做好土地承包和完善深化工作，不断丰富“三权”分置的具体实现形式，积极引导土地向新型农业经营主体流转，拓展土地经营权权能，为我国“三权”分置的全面实施提供了重要的实践基础。
（一）“三权”分置开展较早
我省较早提出并实践农村承包土地集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权”分置。早在上世纪80年代，绍兴等地就开始有农户经营那些不到户或农户不要的农田，出现了全省首批种粮大户。上世纪90年代第二轮延包时，实行“口粮田”“责任田”分离（即“两田制”），将农户不愿承担农业税部分的责任田的经营权流转给种粮大户经营，以种粮大户为代表的规模经营主体蓬勃发展。本世纪初又开展了二轮完善，将一些责任田承包权落实到户、而经营权仍委托村集体流转发展农业规模经营，呈现了以粮食生产、高效经济作物种植并存的发展格局。2015年起，我省全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步明晰并落实土地承包权的用益物权地位。
（二）“三权”分置成效显著
农村土地集体所有权全面落实，集体农用地权属总体明确。我省于2012年全面开展了农村集体土地所有权确权工作，2015年底前划清了村集体土地权属界限，明晰了村集体土地所有权，为后续土地承包经营权确权登记颁证奠定了坚实基础。
新一轮承包地确权登记颁证扎实开展，农民承包权基本稳定。至2016年底，全省有土地确权任务的94个县级单位全部推开，23482个行政村开展，占需确权村总数的97.98%；完成承包地测绘643.8万户，占家庭承包农户总数的80.2%；1341.94万亩家庭承包地完成实测，占承包地总面积的81.9%。全省家庭承包经营的耕地面积1868.35万亩，家庭承包经营农户903.59万户，签订土地承包合同869.99万份，占家庭承包经营农户总数的96.3%；颁发土地承包经营权证书839.32万本，占家庭承包经营农户数的92.9%。
土地经营权流转快速推进，权能不断拓展。以粮食生产功能区、现代农业园区和农业产业集聚区为主平台，积极推进土地经营权流转。到2016年底，全省土地流转面积1005万亩，占总承包耕地面积的53.8%，比全国高出18个百分点。其中，德清县农村土地流转率高达79.9%，居全省首位。全省10亩以上规模经营的面积达到811.2万亩，占流转面积的80.72%。
建立健全流转服务组织，土地流转日益规范。各地普遍建立了功能较为完善的农村综合产权交易体系，全省93.2%的县（市、区）、93.7%的乡镇（街道）和64.8%的村建立了土地流转服务组织，为土地流转提供信息发布、合同签订、合同鉴证、政策咨询、价格指导、纠纷协调等服务。制订了全省统一的土地承包经营权流转合同文本格式，要求流转期限超过一年、委托流转或流转达到一定规模的必须签订相应合同，探索实行流转登记备案制度。完善土地流转纠纷调处机制，建立土地承包纠纷仲裁机构，全部覆盖82个具有农户承包地的县（市、区）。
（三）“三权”分置持续创新
积极探索突破土地长期流转机制。如诸暨市山下湖镇解放村牵头流转农户3082亩土地，引进浙江米果果生态农业集团。该集团采取“保底收益＋赠送10%股份＋利润分红”的模式，让村民充分获益，解决了村民不愿长期流转、企业不愿持续大量投资的问题，形成农户和企业利益共同体、命运共同体。
探索土地承包经营权转让、农户自愿退出途径。如义乌市早在2009年就开始探索土地流转农民养老保险制度。柯桥区于2012年开展全国首批农村改革试验区的土地使用管理制度创新试点，对自愿退出承包地的农户，由村集体收回农户土地承包经营权，给自愿退出承包权（或事实失地）的农民办理养老保险。杭州市则于2016年底出台了《关于建立农村“三权”自愿退出机制的指导意见》。
探索承包土地经营权抵押贷款。如嵊州市作为农村承包土地经营权抵押贷款国家级试点县，大胆创新破解有关试点难题。到2017年4月底，有13家银行参与试点，累计发放承包土地经营权抵押贷款2.16亿元，贷款余额达到1.74亿元。衢江区探索建立“财政风险池＋农村产权交易中心鉴证＋金融机构贷款＋农合联风险处置”的联动抵押担保机制，加快推进土地经营权抵押贷款试点。
探索建立流转储备金和“绿色银行”制度。如衢州市各县（市、区）通过农合联或国有公司成立农村产权预流转公司（即“绿色银行”），建立流转储备金制度，对闲置的土地、林地、山塘水库等进行收储、流转。
探索功能上的“三位一体”。如安吉县“两山”农林合作社联合社以金融创新支持农民合作社发展，在解决涉农企业融资担保难、融资费用贵、短期资金周转互助以及产业化服务等方面取得突破，形成了为涉农经营主体提供“产前有资金、产中有技术、产后有销售”的农业全产业链服务平台。柯桥区供销社则全力打造“一网多用、城乡互动、双向流通、融合一体”的“供销·淘实惠”农村电商综合服务平台，在全区基本完成区、镇、村三级电商网络构建，并积极引导金融机构入驻平台服务。
探索建立土地流转风险防范机制。我省在全国率先推出并完善“共保体”模式承保政策性农险，着力推进农业保险模式创新、制度创新、品种创新，切实减轻新型农业经营主体的后顾之忧，降低土地经营权的流转风险。建立土地流转风险保障金，如嘉兴平湖市、海盐县等9个县（市、区）由县乡（镇）政府、流入土地主体、村级集体经济组织各出一部分，实行专项管理和专款专用，土地流转风险保障金规模已达4000万元。探索农村土地流转履约保证保险，通过引入保险机构对土地流转双方的合同行为进行担保，降低土地流转失约风险。建立对工商企业等经营主体大面积流转农户土地的资格审查、项目审核和风险防范制度。
我省农村承包地“三权”分置主要实现形式
近年来，我省各地坚持“依法、自愿、有偿”原则，结合农业“两区”和“一区一镇”建设，积极探索农村承包地“三权”分置有效实现形式，有序推进土地经营权流转，形成了许多好做法、好经验。总的来看，主要有以下几种比较典型的模式。
租赁承包型。这是我省土地流转的主要模式。这种模式具体又包括三种类型：一是直接租赁，即由新型农业经营主体直接与农户签订土地租赁协议，进行农业规模化经营。这种类型由于新型农业经营主体要直接面对大批农户，谈判成本较高，而且这种流转具有一定的自发性，不确定性比较大。二是委托流转，也称为“反租倒包”，即农户将承包土地委托给村集体（村经济合作社），并签订流转协议，由村集体再跟新型农业经营主体签订承包合同，同时明确流转后不得改变农业用途。三是整村（组）流转。
股份合作型。这种模式是以土地承包经营权作价入股农民专业合作社，实行土地集中流转、统一经营、保底分红的规模经营方式。
土地量化型。这种模式是直接将土地资源股份化，即把村民承包土地直接量化为村集体（村经济合作社）的股权。实践证明，土地资源股份化模式不仅可以通过“确权不确地”化解农村土地确权工作中的种种难题，也可突破土地流转中所普遍面临的土地承包期到2028年前后到期的期限难题，还可以通过股份增减来避免“增人不增地、减人不减地”带来的矛盾，是当前既能地尽其力发展规模经营的有效途径，又是合乎民意保障农民权益和收益的良好方法，值得重点推广。
托管经营型。这种模式引导农户把土地托管给有较强统一经营能力的合作社，实现农户与合作社双赢。
季节性流转型。即农户将承包地季节性地出租给合作社等新农业型经营主体经营。